Hukumindo.com

Desa mempunyai kedudukan penting dalam struktur pemerintahan Indonesia. Dalam kerangka Undang-Undang Desa, Kepala Desa bukan sekadar tokoh masyarakat, tetapi pemegang jabatan pemerintahan yang memiliki kewenangan dalam penyelenggaraan pemerintahan desa. Karena Kepala Desa memiliki kewenangan yang berhubungan dengan pemerintahan, pembangunan, pembinaan kemasyarakatan, dan pemberdayaan masyarakat, jabatan tersebut mempunyai konsekuensi terhadap kehidupan masyarakat desa.

Di sinilah prinsip pembatasan masa jabatan menjadi relevan. Kekuasaan yang berlangsung terlalu lama berpotensi menciptakan hubungan yang terlalu kuat antara pejabat dengan struktur sosial, politik, dan ekonomi di wilayah yang dipimpinnya. Sebaliknya, pergantian kepemimpinan secara berkala membuka kemungkinan terjadinya regenerasi, kompetisi politik lokal, serta munculnya gagasan dan kepemimpinan baru. Namun, pembatasan masa jabatan juga harus ditempatkan secara proporsional. Masa jabatan yang terlalu singkat dapat mengganggu kesinambungan program pemerintahan. Sebaliknya, masa jabatan yang terlalu panjang dapat memperbesar kemungkinan terjadinya konsentrasi kekuasaan. Karena itu, desain masa jabatan pada dasarnya merupakan upaya mencari keseimbangan antara stabilitas pemerintahan dan sirkulasi kekuasaan.

Sebelum perubahan tahun 2024, Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa mengatur masa jabatan Kepala Desa selama 6 tahun dan dapat menjabat paling banyak 3 kali masa jabatan. UU Nomor 3 Tahun 2024 mengubah desain tersebut. Pasal 39 yang telah diubah menetapkan bahwa Kepala Desa memegang jabatan selama 8 tahun sejak tanggal pelantikan dan dapat menjabat paling banyak 2 kali masa jabatan, baik secara berturut-turut maupun tidak berturut-turut. UU tersebut mulai berlaku pada 25 April 2024.

Perubahan tersebut menghasilkan suatu konfigurasi baru: 6 tahun × 3 periode = maksimal 18 tahun, menjadi: 8 tahun × 2 periode = maksimal 16 tahun. Dengan demikian, perubahan tersebut bukan semata-mata memperpanjang masa jabatan. Pada saat yang sama, jumlah kesempatan seseorang untuk menduduki jabatan Kepala Desa dikurangi dari tiga kali menjadi dua kali. Dari perspektif hukum tata negara, perubahan ini menarik karena memperlihatkan bahwa lama satu periode dan jumlah periode merupakan dua variabel yang berbeda dalam desain pembatasan kekuasaan.

Pembatasan masa jabatan memiliki sekurang-kurangnya tiga fungsi. Pertama, mencegah konsentrasi kekuasaan Kekuasaan yang terlalu lama berada di tangan orang yang sama dapat menciptakan konsentrasi kekuasaan. Dalam konteks pemerintahan lokal, hal tersebut dapat berhubungan dengan jaringan politik, birokrasi, dan sumber daya ekonomi lokal. Pembatasan masa jabatan tidak berarti bahwa seorang pejabat pasti menyalahgunakan kekuasaan apabila menjabat lama. Akan tetapi, pembatasan tersebut merupakan mekanisme kelembagaan untuk mengurangi risiko konsentrasi kekuasaan. 

Kedua, menciptakan sirkulasi kepemimpinan Demokrasi bukan hanya persoalan memilih pemimpin, tetapi juga menyediakan mekanisme agar kekuasaan dapat berpindah secara damai. Dengan adanya batas masa jabatan, masyarakat secara periodik memperoleh kesempatan untuk memilih pemimpin baru. Ketiga, mencegah jabatan publik berubah menjadi kekuasaan personal Jabatan publik secara prinsip berbeda dengan kepemilikan pribadi. Seorang Kepala Desa menduduki jabatan karena memperoleh legitimasi berdasarkan mekanisme hukum, bukan karena jabatan tersebut menjadi hak pribadi yang dapat dipertahankan tanpa batas. Pembatasan masa jabatan mempertegas bahwa yang bersifat permanen adalah institusinya, bukan orang yang menduduki jabatan tersebut.

Sejarah George Washington dan Awal Tradisi Dua Periode. Sejarah Amerika Serikat memberikan contoh menarik mengenai hubungan antara kekuasaan, tradisi, dan pembatasan masa jabatan. George Washington menjadi Presiden pertama Amerika Serikat pada 1789. Ia kemudian terpilih kembali untuk periode kedua pada 1792. Washington akhirnya meninggalkan jabatan Presiden pada 1797 setelah menyelesaikan dua periode. Hal yang penting adalah: pada saat Washington memutuskan tidak mencalonkan diri untuk periode ketiga, belum ada ketentuan konstitusional yang secara tegas membatasi Presiden Amerika Serikat hanya dua periode.

Keputusan Washington karena itu memiliki arti konstitusional yang sangat penting. Ia membangun sebuah preseden. Dalam Farewell Address tahun 1796, Washington menjelaskan keputusannya untuk tidak mencalonkan diri kembali. Ia sebelumnya bahkan pernah mempertimbangkan untuk pensiun setelah periode pertama, tetapi situasi internasional dan nasihat orang-orang yang dipercayainya membuatnya tetap menjalani periode kedua. Setelah periode kedua berakhir, ia memutuskan kembali ke kehidupan privat. Keputusan tersebut kemudian menjadi standar tidak tertulis bahwa seorang Presiden Amerika Serikat sebaiknya tidak menjabat lebih dari dua periode. Dengan kata lain, pembatasan masa jabatan pada awalnya tidak lahir dari teks konstitusi, melainkan dari praktik seorang pemimpin yang secara sukarela meninggalkan kekuasaan.

Dari Kebiasaan Politik Menjadi Norma Konstitusional. Preseden Washington bertahan cukup lama dalam sejarah Amerika Serikat. Presiden-presiden setelah Washington pada umumnya mengikuti tradisi dua periode tersebut. Namun, tradisi itu akhirnya mengalami perubahan ketika Franklin D. Roosevelt terpilih untuk periode ketiga dan kemudian periode keempat.

Setelah pengalaman tersebut, pembatasan dua periode kemudian dikodifikasi melalui Twenty-Second Amendment terhadap Konstitusi Amerika Serikat pada 1951. Dengan demikian, sesuatu yang pada awalnya merupakan kebiasaan politik kemudian berubah menjadi norma konstitusional formal. Di sinilah terdapat pelajaran penting bagi kajian Hukum Tata Negara. Sebuah sistem ketatanegaraan tidak hanya dibentuk oleh teks hukum. Konvensi ketatanegaraan, praktik politik, dan perilaku pejabat negara juga dapat memengaruhi perkembangan hukum konstitusi. Washington menunjukkan bahwa tindakan seorang pemegang kekuasaan dapat menghasilkan preseden yang jauh melampaui masa pemerintahannya.

Perbandingan dengan Washington tidak berarti bahwa Kepala Desa harus mengikuti model Amerika Serikat. Sistem hukum Indonesia dan Amerika Serikat memiliki konstruksi yang berbeda. Namun, terdapat sebuah kesamaan prinsip: kekuasaan perlu memiliki titik akhir. Di Amerika Serikat, Washington secara sukarela meninggalkan kekuasaan setelah dua periode meskipun secara hukum ia belum dilarang untuk mencalonkan diri kembali. Di Indonesia, batas masa jabatan Kepala Desa sekarang telah ditentukan secara eksplisit dalam undang-undang.

Perbedaannya terletak pada sumber pembatasannya. Dalam kasus Washington, pembatasan dua periode pada awalnya berasal dari preseden dan konvensi politik. Dalam kasus Kepala Desa, pembatasan tersebut berasal dari norma hukum positif. Perbandingan ini memperlihatkan dua cara berbeda dalam membangun pembatasan kekuasaan: melalui constitutional convention dan melalui constitutional/statutory rule. Masa jabatan Kepala Desa selama delapan tahun merupakan masa yang relatif panjang dalam konteks pemerintahan lokal. Namun, lamanya periode tidak dapat dinilai hanya dari jumlah tahunnya.

Yang lebih penting adalah bagaimana periode tersebut bekerja bersama dengan berbagai mekanisme pengawasan. Pembatasan masa jabatan harus berjalan bersama dengan: pemilihan Kepala Desa yang demokratis, transparansi pengelolaan keuangan desa, pengawasan terhadap penggunaan Dana Desa,  akuntabilitas pemerintahan desa, partisipasi masyarakat, pengawasan oleh lembaga dan institusi yang berwenang dantersedianya mekanisme pergantian kekuasaan yang tertib. Dengan demikian, term limit bukan satu-satunya instrumen untuk mencegah penyalahgunaan kekuasaan. Batas masa jabatan hanya merupakan salah satu bagian dari sistem checks and balances dalam pemerintahan.

Pelajaran Konstitusional dari George Washington. Kisah Washington memberikan pelajaran yang menarik bagi diskursus pemerintahan desa. Pertama, jabatan publik bukan milik pribadi pejabat.  Washington memahami bahwa keberlanjutan republik tidak boleh bergantung pada keberadaan satu orang. Ia meninggalkan jabatan dan menyerahkan kekuasaan kepada penggantinya, John Adams, pada 1797. Kedua, pergantian kekuasaan merupakan bagian dari demokrasi. Demokrasi tidak hanya diuji ketika seseorang mendapatkan kekuasaan melalui pemilihan. Demokrasi juga diuji ketika seseorang bersedia meninggalkan kekuasaan secara tertib. Ketiga, preseden politik dapat mempunyai dampak hukum yang panjang. Keputusan Washington pada 1796 menjadi preseden dua periode yang kemudian memperoleh bentuk hukum formal melalui Amandemen ke-22 pada 1951. Keempat, pembatasan kekuasaan harus disertai budaya hukum. Aturan tertulis memang penting. Namun, aturan akan lebih efektif apabila para pemegang kekuasaan, masyarakat, dan institusi pengawas memiliki budaya yang menghormati prinsip bahwa jabatan publik bersifat sementara.

Perubahan masa jabatan Kepala Desa melalui UU Nomor 3 Tahun 2024 memperlihatkan bahwa pembatasan kekuasaan merupakan bagian penting dari desain pemerintahan desa. Kepala Desa kini memegang jabatan selama delapan tahun dan dapat menjabat paling banyak dua kali masa jabatan, baik berturut-turut maupun tidak berturut-turut.

Sejarah George Washington memberikan perspektif yang menarik terhadap persoalan tersebut. Ketika Washington meninggalkan jabatan Presiden Amerika Serikat setelah dua periode pada 1797, belum terdapat aturan konstitusional yang secara formal membatasi Presiden hanya dua periode. Keputusannya kemudian menjadi preseden yang bertahan selama lebih dari satu abad sebelum akhirnya dikodifikasi dalam Konstitusi Amerika Serikat melalui Twenty-Second Amendment pada 1951.

Dari perspektif Hukum Tata Negara, kedua pengalaman tersebut menunjukkan satu prinsip yang lebih luas: demokrasi tidak hanya membutuhkan mekanisme untuk memperoleh kekuasaan, tetapi juga mekanisme untuk membatasi, mengawasi, dan mengakhiri kekuasaan. Dalam konteks desa, persoalan masa jabatan karena itu tidak semata-mata dapat dilihat dari pertanyaan "berapa lama Kepala Desa boleh menjabat". Pertanyaan yang lebih mendasar adalah bagaimana memastikan bahwa selama masa jabatan tersebut kekuasaan tetap berada dalam koridor hukum, dapat diawasi masyarakat, dan pada akhirnya dapat berpindah secara tertib kepada kepemimpinan berikutnya. Pada titik inilah sejarah George Washington menjadi relevan. Ia memperlihatkan bahwa kualitas suatu sistem pemerintahan tidak hanya ditentukan oleh siapa yang memegang kekuasaan, tetapi juga oleh kesediaan untuk membatasi kekuasaan dan memastikan bahwa kekuasaan dapat diwariskan secara damai melalui mekanisme konstitusional.

Persoalan Pertama: Apakah Presiden Berwenang Melakukan Penggabungan? Dalam sistem pemerintahan presidensial Indonesia, Presiden mempunyai posisi sentral dalam pengelolaan administrasi pemerintahan. Pasal 4 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 menentukan bahwa Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar. Sementara Pasal 17 UUD NRI Tahun 1945 mengatur keberadaan kementerian negara. Atas dasar konstruksi tersebut, Presiden memiliki kewenangan yang luas dalam melakukan penataan organisasi pemerintahan. Namun, kewenangan tersebut bukan berarti tidak memiliki batas.

Dalam negara hukum, setiap tindakan pemerintah harus mempunyai dasar kewenangan yang sah. Karena itu, ketika Presiden hendak mengubah struktur sebuah lembaga negara atau lembaga pemerintah, harus dilihat terlebih dahulu apakah lembaga tersebut dibentuk berdasarkan undang-undang, peraturan pemerintah, peraturan presiden, atau instrumen hukum lainnya. Dalam konteks BMKG, persoalan menjadi lebih kompleks karena keberadaan dan kewenangan bidang meteorologi, klimatologi, dan geofisika memiliki landasan dalam UU Nomor 31 Tahun 2009. Artinya, penggabungan BMKG tidak cukup hanya dilihat sebagai persoalan administratif. Apabila perubahan tersebut mengakibatkan perubahan terhadap substansi kewenangan yang telah ditentukan oleh undang-undang, maka perubahan tersebut tidak cukup dilakukan hanya dengan kebijakan administratif.

Persoalan Kedua: Merger Tidak Sama dengan Reorganisasi. Istilah “merger” dalam konteks lembaga pemerintah juga perlu diperjelas. Dalam sektor swasta, merger pada dasarnya merupakan penggabungan dua badan hukum atau perusahaan menjadi satu entitas. Dalam hukum administrasi negara, situasinya berbeda. Lembaga pemerintah tidak selalu mempunyai kepribadian hukum yang berdiri sendiri sebagaimana perseroan. Karena itu, secara HTN lebih tepat digunakan konsep: pembentukan, perubahan, pengalihan fungsi, integrasi, atau pembubaran kelembagaan negara. Apabila Badan Geologi dilebur ke dalam BMKG, misalnya, maka yang terjadi bukan merger dua lembaga yang sederajat. Yang terjadi adalah perubahan struktur pemerintahan: LPNK BMKG mengambil atau menerima fungsi tertentu yang sebelumnya berada dalam struktur Kementerian ESDM. Sebaliknya, apabila BMKG dimasukkan ke dalam Kementerian ESDM, maka persoalannya jauh lebih besar karena status BMKG sebagai LPNK harus diubah. Dengan kata lain, terdapat setidaknya beberapa model kelembagaan yang mungkin dipilih.

Pada akhirnya, persoalan merger BMKG dan Badan Geologi bukan sekadar persoalan apakah dua lembaga dapat ditempatkan dalam satu struktur. Yang jauh lebih penting adalah membangun chain of responsibility dalam pemerintahan. Masyarakat harus mengetahui: siapa yang mengumpulkan data,  siapa yang melakukan analisis, siapa yang menetapkan status atau peringatan, siapa yang menyampaikan informasi kepada publik, siapa yang mengambil keputusan administratif, siapa yang memimpin penanganan bencana dan siapa yang bertanggung jawab apabila terjadi kegagalan.

Jika rantai tersebut jelas, maka struktur organisasi dapat disesuaikan. Sebaliknya, jika rantai tersebut tidak jelas, penggabungan lembaga hanya akan memindahkan persoalan dari dua lembaga menjadi satu lembaga yang lebih besar. Wacana penggabungan BMKG dengan Badan Geologi merupakan momentum penting untuk melakukan evaluasi terhadap desain kelembagaan pemerintahan Indonesia. Namun, dari perspektif Hukum Tata Negara, wacana tersebut harus dimulai dari satu kesadaran mendasar: BMKG dan Badan Geologi bukan dua lembaga yang mempunyai kedudukan hukum yang sama.

BMKG merupakan Lembaga Pemerintah Nonkementerian yang memiliki dasar hukum antara lain UU Nomor 31 Tahun 2009 dan saat ini diatur melalui Perpres Nomor 12 Tahun 2024. Sementara Badan Geologi merupakan bagian dari struktur Kementerian ESDM yang saat ini berlandaskan Perpres Nomor 169 Tahun 2024 dan dijabarkan lebih lanjut dalam Permen ESDM Nomor 12 Tahun 2025. Karena itu, istilah “merger” harus diterjemahkan ke dalam konstruksi hukum yang tepat. Jika hanya dimaksudkan sebagai integrasi koordinasi, maka penguatan kerja sama dan integrasi data mungkin sudah cukup. Jika dimaksudkan sebagai perubahan struktur organisasi, diperlukan penataan melalui instrumen hukum administrasi yang sesuai. Namun apabila merger tersebut mengubah status, kewenangan, dan desain kelembagaan yang telah ditentukan oleh undang-undang, maka persoalannya telah memasuki wilayah legislative policy dan tidak dapat diselesaikan hanya dengan keputusan administratif.

Pada akhirnya, ukuran keberhasilan reformasi kelembagaan bukanlah berapa banyak lembaga yang berhasil digabungkan. Ukuran yang lebih penting adalah: apakah negara menjadi lebih mampu melindungi masyarakat, memberikan informasi yang akurat, mengambil keputusan secara cepat, dan mempertanggungjawabkan setiap keputusan tersebut berdasarkan hukum? Dengan demikian, merger BMKG dan Badan Geologi seharusnya tidak dipandang semata-mata sebagai proyek efisiensi birokrasi. Ia harus diposisikan sebagai agenda penataan kelembagaan negara dalam rangka memperkuat fungsi pemerintahan dan perlindungan konstitusional terhadap keselamatan masyarakat. Dalam perspektif HTN, pertanyaan akhirnya bukan sekadar “digabung atau tidak digabung?”, melainkan: “Desain kelembagaan seperti apa yang paling mampu menjamin kewenangan yang jelas, koordinasi yang efektif, akuntabilitas yang kuat, independensi keilmuan, dan perlindungan masyarakat dalam negara hukum Indonesia?”