(iStock)
Oleh:
Tim Hukumindo
Dalam perkuliahan sebelumnya platform www.hukumindo.com telah membahas mengenai "Ketika Pusat Mengambil Alih Gaji Guru PPPK: Antara Kewenangan Pemerintah Pusat dan Otonomi Daerah", "Public Figure, Tindak Pidana, dan Pelajaran Berharga Tentang Equality Before the Law", silahkan dibaca juga mengenai "Hukumindo.com Meluncurkan E-Book 10 Model Gugatan Cerai di Pengadilan Agama" dan pada kesempatan ini akan dibahas perihal 'Menyoal Pembebastugasan Pejabat di Pemkab Gowa dalam Perspektif Hukum Administrasi Negara'.
Polemik pembebastugasan sejumlah pejabat di lingkungan Pemerintah Kabupaten Gowa oleh Bupati Gowa Sitti Husniah Talenrang menarik perhatian bukan hanya karena jumlah pejabat yang disebut terdampak, tetapi juga karena kebijakan tersebut menyentuh persoalan fundamental dalam hukum administrasi negara: sampai di mana kewenangan kepala daerah dalam menata birokrasi dan kapan kewenangan tersebut dapat dikategorikan sebagai penyalahgunaan wewenang?
Pemberitaan mengenai persoalan ini berkembang dengan sejumlah versi. Pada awalnya muncul informasi mengenai pembebastugasan atau penonaktifan 16 pejabat pimpinan tinggi pratama di lingkungan Pemerintah Kabupaten Gowa. Dalam perkembangan berikutnya, Bupati Gowa memberikan klarifikasi bahwa yang dibebastugaskan sementara berjumlah tujuh pejabat dan bahwa tindakan tersebut bukanlah pemberhentian permanen atau "non job".
Terlepas dari perbedaan informasi mengenai jumlah pejabat yang terdampak, persoalan hukumnya tetap menarik untuk dikaji. Sebab, dalam negara hukum, kewenangan tidak pernah identik dengan kebebasan tanpa batas. Setiap tindakan pemerintahan harus memiliki dasar kewenangan, dilakukan melalui prosedur yang benar, mempunyai tujuan yang sah, serta memenuhi asas-asas umum pemerintahan yang baik.
Di sinilah Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan menjadi sangat relevan. Kepala daerah memang memiliki kewenangan, tetapi bukan kewenangan absolut. Dalam perspektif hukum administrasi negara, pertanyaan pertama yang harus diajukan bukan "apakah Bupati boleh memberhentikan pejabat?, melainkan dari mana kewenangan tersebut diperoleh dan apa batasnya?
Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara menempatkan bupati/wali kota sebagai pejabat yang memperoleh delegasi kewenangan untuk menetapkan pengangkatan, pemindahan, dan pemberhentian pejabat tertentu di lingkungan pemerintahan daerah. Pasal 29 UU ASN juga menegaskan bahwa Pejabat Pembina Kepegawaian wajib melaksanakan sistem merit dalam menjalankan kewenangannya.
Dengan demikian, secara prinsip, kepala daerah memang mempunyai posisi penting dalam manajemen ASN daerah. Akan tetapi, kewenangan tersebut bukanlah kewenangan diskresioner yang bebas dari batas hukum. Dalam hukum administrasi negara dikenal prinsip klasik: Geen bevoegdheid zonder verantwoordelijkheid— tidak ada kewenangan tanpa pertanggungjawaban. Kewenangan selalu melekat dengan batas, tujuan, prosedur, dan pertanggungjawaban. Karena itu, sekalipun Bupati Gowa memiliki kewenangan sebagai Pejabat Pembina Kepegawaian, tindakan pembebastugasan terhadap pejabat tetap harus diuji berdasarkan peraturan perundang-undangan yang mengatur manajemen ASN.
UU Administrasi Pemerintahan: Setiap Tindakan Pemerintah Harus Memiliki Dasar Hukum
Pasal 8 UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan memberikan prinsip dasar bahwa setiap Keputusan dan/atau Tindakan harus ditetapkan atau dilakukan oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan yang berwenang. Lebih jauh, penggunaan kewenangan harus berdasarkan: Asas Legalitas dan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB).
Ketentuan tersebut diperkuat oleh Pasal 9 UU Administrasi Pemerintahan yang mengharuskan setiap keputusan dan/atau tindakan pemerintahan memiliki dasar hukum yang jelas, termasuk dasar kewenangan dan dasar untuk menetapkan keputusan atau melakukan tindakan. Artinya, dalam kasus Gowa, pertanyaan hukum yang penting bukan semata-mata apakah Bupati mempunyai kewenangan sebagai PPK, tetapi juga: Apakah kewenangan tersebut digunakan untuk alasan dan tujuan yang dibenarkan oleh peraturan perundang-undangan? Pertanyaan tersebut menjadi semakin penting apabila tindakan yang dilakukan berkaitan dengan pejabat pimpinan tinggi pratama.
AUPB sebagai 'Rem' Kekuasaan Administrasi. Pasal 10 UU Nomor 30 Tahun 2014 secara eksplisit mengatur delapan AUPB, yaitu: asas kepastian hukum, asas kemanfaatan, asas ketidakberpihakan, asas kecermatan, asas tidak menyalahgunakan kewenangan, asas keterbukaan, asas kepentingan umum dan asas pelayanan yang baik. Dalam konteks ini AUPB sesungguhnya berfungsi sebagai semacam filter atau rem terhadap kekuasaan pemerintahan.
Kepala daerah tidak cukup mengatakan bahwa suatu tindakan dilakukan untuk "penyegaran birokrasi". Secara administratif harus dapat dijelaskan: apa dasar hukumnya, apa alasan objektifnya, bagaimana prosedurnya, siapa yang berwenang, dan apakah tindakan tersebut memang diperlukan untuk mencapai tujuan pemerintahan.
Rem Pertama Asas Kepastian Hukum. Asas kepastian hukum menghendaki agar keputusan pemerintahan didasarkan pada peraturan perundang-undangan, kepatutan, keajegan, dan keadilan. Dalam konteks pembebastugasan pejabat, harus jelas terlebih dahulu status hukum tindakan tersebut. Apakah yang dilakukan merupakan: pemberhentian dari jabatan, pembebastugasan sementara, pemindahan, penugasan lain atau sekadar penarikan dari pelaksanaan tugas? Istilah administratif tidak boleh digunakan secara kabur untuk menghindari konsekuensi hukum.
Jika suatu pejabat dinyatakan "dibebastugaskan sementara", maka harus ada dasar hukum yang menjelaskan apa akibat hukumnya terhadap jabatan, kewenangan, penghasilan, karier, dan status kepegawaiannya. Dengan demikian, perbedaan istilah antara "non job", "pemberhentian", dan "pembebastugasan sementara" bukan sekadar permainan terminologi. Dalam hukum administrasi, nomenklatur dapat menentukan rezim hukum yang berlaku.
Rem Kedua Asas Kecermatan. Asas kecermatan mengharuskan pejabat pemerintahan mempertimbangkan fakta, bukti, keadaan konkret, dan akibat dari keputusan yang dibuat. Pembebastugasan banyak pejabat secara bersamaan tentu menimbulkan pertanyaan: Apakah masing-masing pejabat telah dievaluasi secara individual? Apakah terdapat dasar penilaian kinerja? Atau apakah terdapat pelanggaran disiplin? Apakah terdapat kebutuhan penataan organisasi? Apakah setiap pejabat memperoleh perlakuan yang sesuai dengan alasan administratifnya? Atau apakah tersedia dokumen dan keputusan individual untuk masing-masing pejabat? Jika alasan pembebastugasan berbeda-beda, maka semestinya dasar dan pertimbangan keputusannya juga tidak dapat disamaratakan begitu saja.
Rem Ketiga Asas Imparsial atau Ketidakberpihakan. Asas ketidakberpihakan sangat penting ketika keputusan kepegawaian berlangsung dalam situasi politik pemerintahan daerah yang sedang mengalami ketegangan. Pejabat ASN tidak boleh diperlakukan berbeda karena alasan politik, kedekatan personal, atau konflik kepentingan. UU Nomor 20 Tahun 2023 tentang ASN menegaskan bahwa manajemen ASN diselenggarakan berdasarkan sistem merit. Sistem merit pada hakikatnya hendak memastikan bahwa keputusan mengenai ASN didasarkan pada kualifikasi, kompetensi, potensi, kinerja, dan kebutuhan organisasi, bukan preferensi politik. Karena itu, apabila suatu saat terbukti bahwa pembebastugasan dilakukan sebagai respons terhadap sikap politik seorang pejabat, ketidaksetujuan pribadi, atau konflik politik, maka persoalannya dapat berkembang menjadi persoalan hukum administrasi yang serius.
Rem Keempat Asas Tidak Menyalahgunakan Kewenangan. Inilah titik paling penting dalam kasus semacam ini. Pasal 17 UU Administrasi Pemerintahan melarang badan dan/atau pejabat pemerintahan menyalahgunakan wewenang. Penyalahgunaan wewenang meliputi: melampaui wewenang, mencampuradukkan wewenang; dan/atau bertindak sewenang-wenang. Pasal 18 kemudian memberikan parameter untuk menguji ketiga bentuk tersebut. Dengan demikian, seorang kepala daerah dapat saja memiliki kewenangan, tetapi tetap dapat dipersoalkan apabila kewenangan tersebut digunakan secara tidak sesuai dengan tujuan pemberiannya. Ini merupakan salah satu prinsip penting dalam hukum administrasi: Memiliki kewenangan tidak otomatis berarti setiap tindakan yang dilakukan dengan kewenangan tersebut adalah sah. Legalitas kewenangan harus dibedakan dari legalitas penggunaan kewenangan.
Sistem Merit: Bupati Boleh Menata Birokrasi, tetapi Tidak Boleh Mengabaikan Meritokrasi
UU Nomor 20 Tahun 2023 tentang ASN memberikan paradigma penting dalam pengelolaan birokrasi Indonesia. Pasal 27 menyatakan bahwa manajemen ASN diselenggarakan berdasarkan sistem merit. Dengan sistem merit, pejabat ASN seharusnya ditempatkan, dipindahkan, dikembangkan, dan diberhentikan berdasarkan pertimbangan profesional dan objektif. Karena itu, alasan "penyegaran birokrasi" sebenarnya dapat menjadi alasan administratif yang legitimate. Pemerintahan memang membutuhkan ruang bagi kepala daerah untuk melakukan penataan organisasi.
Namun, "penyegaran birokrasi" tidak boleh menjadi frasa kosong yang digunakan untuk melegitimasi keputusan yang sebenarnya didasarkan pada kepentingan nonadministratif. Di sinilah pentingnya pembuktian administratif. Jika pemerintah daerah mengatakan bahwa pembebastugasan dilakukan untuk meningkatkan efektivitas pemerintahan, maka harus dapat ditunjukkan hubungan antara tindakan tersebut dengan kebutuhan organisasi.
Lalu bagaimana dengan Pejabat Pimpinan Tinggi Pratama? Persoalan menjadi lebih kompleks karena sebagian pejabat yang disebut dalam polemik merupakan pejabat pimpinan tinggi pratama. PP Nomor 11 Tahun 2017 tentang Manajemen PNS, sebagaimana telah diubah dengan PP Nomor 17 Tahun 2020, mengatur secara khusus mengenai jabatan pimpinan tinggi. PP tersebut menentukan sejumlah keadaan yang dapat menjadi dasar pemberhentian dari JPT, antara lain mengundurkan diri dari jabatan, diberhentikan sebagai PNS, diberhentikan sementara sebagai PNS, terjadi penataan organisasi, atau tidak memenuhi persyaratan jabatan. PP tersebut juga mengatur mekanisme pemberhentian dari JPT. Karena itu, kepala daerah tidak cukup hanya menyatakan bahwa dirinya melakukan "penyegaran", tetapi harus memastikan bahwa tindakan tersebut masuk ke dalam kategori dan prosedur yang dibenarkan oleh peraturan perundang-undangan. Dengan kata lain: kebutuhan penyegaran organisasi tidak menghapus kewajiban mengikuti prosedur hukum kepegawaian.
Perihal Sekretaris DPRD Memiliki Kekhususan Tersendiri
Satu hal yang menarik dalam polemik Gowa adalah adanya Sekretaris DPRD dalam daftar pejabat yang disebut terdampak. Untuk posisi ini, UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah memberikan pengaturan khusus. Pasal 205 ayat (2) UU Pemerintahan Daerah menentukan bahwa Sekretaris DPRD kabupaten/kota diangkat dan diberhentikan dengan keputusan bupati/wali kota atas persetujuan pimpinan DPRD kabupaten/kota. Artinya, terhadap Sekretaris DPRD terdapat konstruksi kewenangan yang berbeda dengan pejabat perangkat daerah biasa.
Bupati memang menerbitkan keputusan, tetapi terdapat unsur persetujuan pimpinan DPRD yang secara eksplisit dipersyaratkan oleh undang-undang. Ini merupakan contoh penting bahwa dalam hukum administrasi, kewenangan harus dibaca secara sektoral dan spesifik. Tidak dapat serta-merta dikatakan: "Karena Bupati adalah PPK, maka semua pejabat dapat diberhentikan oleh Bupati dengan cara yang sama." Tidak demikian. Setiap jabatan dapat memiliki rezim hukum dan prosedur yang berbeda.
Pembebastugasan dan Dugaan Pelanggaran Disiplin.
Jika pembebastugasan dilakukan karena dugaan pelanggaran disiplin, persoalannya semakin jelas: pemerintah harus menggunakan mekanisme hukum disiplin ASN. Pemeriksaan, pemanggilan, pembuktian, penjatuhan hukuman, serta upaya administratif memiliki mekanisme tersendiri. Dalam konteks ini, pembebastugasan tidak boleh menjadi "hukuman pendahuluan" yang dilakukan tanpa proses pemeriksaan yang sah. Dengan kata lain, terdapat perbedaan antara: "pejabat sedang dievaluasi", dan "pejabat telah terbukti melakukan pelanggaran." Hukum administrasi tidak membenarkan pemerintah melompati proses tersebut hanya karena alasan efektivitas birokrasi.
Menariknya, polemik ini kemudian mendapatkan perhatian dari Badan Kepegawaian Negara. BKN menyatakan telah menerima pengaduan dan sedang mencermati keputusan tersebut untuk memastikan apakah proses pemberhentian dari jabatan telah sesuai ketentuan. Hal ini menunjukkan bahwa otonomi daerah tidak berarti bahwa manajemen ASN daerah sepenuhnya berada di luar pengawasan pemerintah pusat. PP Nomor 12 Tahun 2017 tentang Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah memberikan ruang pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah, termasuk aspek kepegawaian pada perangkat daerah dan kebijakan daerah.
Dalam negara kesatuan, otonomi daerah merupakan desentralisasi kewenangan, bukan pemisahan kedaulatan. Karena itu, ketika terjadi dugaan pelanggaran administrasi dalam manajemen ASN daerah, pemerintah pusat dan lembaga terkait tetap mempunyai instrumen pengawasan sesuai kewenangannya.
Lalu bagaimana jika keputusan tersebut cacat? Dalam perspektif hukum administrasi, sebuah keputusan pemerintahan dapat dipersoalkan dari beberapa aspek. Pertama, cacat wewenang. Misalnya, pejabat yang mengambil keputusan ternyata tidak memiliki kewenangan atau menggunakan kewenangan di luar batas yang diberikan. Kedua, cacat prosedur. Misalnya, keputusan dibuat tanpa mengikuti tahapan yang diwajibkan oleh peraturan perundang-undangan. Ketiga, cacat substansi. Misalnya, alasan yang digunakan tidak sesuai dengan keadaan sebenarnya atau keputusan tersebut bertentangan dengan tujuan kewenangan. Keempat, pelanggaran AUPB. Bahkan apabila secara formal pejabat mempunyai kewenangan, keputusan tetap dapat dipersoalkan apabila bertentangan dengan asas kecermatan, ketidakberpihakan, kepastian hukum, keterbukaan, kepentingan umum, atau larangan penyalahgunaan kewenangan. Dengan demikian, legalitas keputusan pemerintahan tidak dapat dinilai hanya dari tanda tangan pejabat yang menerbitkannya.
Solusi Hukum Acara: Sengketa Administrasi sebagai Jalan Pengujian. Apabila pejabat yang dirugikan merasa keputusan tersebut cacat hukum, hukum administrasi menyediakan mekanisme perlindungan hukum. UU Nomor 30 Tahun 2014 mengenal upaya administratif sebagai mekanisme penyelesaian sengketa dalam lingkungan administrasi pemerintahan akibat dikeluarkannya keputusan dan/atau tindakan yang merugikan. Dalam konteks ASN, UU Nomor 20 Tahun 2023 juga mengakui mekanisme upaya administratif.
Apabila mekanisme administratif tidak menyelesaikan persoalan, sengketa keputusan pemerintahan pada prinsipnya dapat berujung pada pengujian di Peradilan Tata Usaha Negara sesuai dengan kompetensi absolut peradilan. Karena itu, polemik Gowa pada akhirnya bukan hanya persoalan politik antara kepala daerah dengan pejabat atau DPRD. Jika terdapat keputusan konkret yang merugikan pejabat dan memenuhi unsur sebagai Keputusan Tata Usaha Negara, maka terdapat dimensi sengketa administrasi pemerintahan yang dapat diuji secara hukum.
Antara Hak Kepala Daerah dan Perlindungan ASN
Kepala daerah tentu membutuhkan ruang untuk mengelola pemerintahan. Tidak mungkin kepala daerah baru dapat bekerja apabila seluruh pejabat lama tidak dapat disentuh atau ditata. Sebaliknya, ASN juga membutuhkan perlindungan dari kemungkinan penggunaan kewenangan yang berlebihan. Karena itu, hukum administrasi harus berada di tengah. Hukum tidak boleh menjadi alat untuk membekukan pemerintahan, tetapi juga tidak boleh menjadi legitimasi bagi kekuasaan yang tidak terbatas. Di sinilah AUPB memiliki fungsi yang sangat penting.
AUPB memastikan bahwa: kepala daerah dapat bertindak, tetapi harus bertindak berdasarkan hukum. Kepala daerah dapat menggunakan kewenangan, tetapi harus sesuai tujuan kewenangan. Kepala daerah dapat menata birokrasi, tetapi harus menghormati sistem merit. Kepala daerah dapat mengganti pejabat, tetapi harus mengikuti prosedur, dan kepala daerah dapat mengambil keputusan, tetapi harus dapat mempertanggungjawabkannya secara administratif.
Polemik pembebastugasan pejabat di Kabupaten Gowa ini memberikan pelajaran penting bagi studi Hukum Administrasi Negara. Pertanyaan yang paling tepat bukanlah apakah Bupati Gowa mempunyai kekuasaan untuk menata birokrasi. Secara hukum, kepala daerah memang memiliki kewenangan dalam manajemen ASN sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.
Pertanyaan yang jauh lebih penting adalah: Apakah kewenangan tersebut digunakan berdasarkan dasar hukum yang tepat, oleh pejabat yang berwenang, melalui prosedur yang benar, dengan alasan yang objektif, untuk tujuan yang sah, serta sesuai dengan AUPB dan sistem merit? Jika seluruh unsur tersebut terpenuhi, penataan birokrasi merupakan bagian dari kewenangan pemerintahan yang legitimate. Namun apabila terdapat persoalan kewenangan, prosedur, substansi, konflik kepentingan, ketidakcermatan, ketidakberpihakan, atau penyalahgunaan kewenangan, maka keputusan tersebut dapat dipersoalkan sebagai keputusan administrasi yang cacat.
Kasus Gowa dengan demikian dapat menjadi sebuah laboratorium hukum administrasi negara untuk melihat bagaimana prinsip negara hukum bekerja dalam praktik pemerintahan daerah. Sebab, pada akhirnya, esensi Hukum Administrasi Negara bukanlah membatasi pemerintah agar tidak dapat bekerja. Sebaliknya, Hukum Administrasi Negara memastikan bahwa pemerintah dapat bekerja secara efektif tanpa kehilangan kendali hukum.
Kekuasaan pemerintahan memang diperlukan. Tetapi dalam negara hukum, kekuasaan yang sah bukanlah kekuasaan yang tidak terbatas. Kekuasaan yang sah adalah kekuasaan yang dapat dipertanggungjawabkan.
________________
Referensi:
1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
2. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, sebagaimana telah diubah terakhir sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.
3. Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.
4. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara.
5. Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2017 tentang Manajemen Pegawai Negeri Sipil, sebagaimana diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 17 Tahun 2020.
6. Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2017 tentang Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.
7. Ketentuan dan informasi mengenai manajemen ASN dan pemberhentian dari jabatan.
8. Kompas.com. “Polemik Bupati Gowa Husniah Talenrang: Nonaktifkan 16 Pejabat, Ditinggal”, 24 Agustus 2026.
9. ANTARA. “BKN terima laporan dan mitigasi penonaktifan 16 pejabat Pemkab Gowa”, 24 Agustus 2026.







