Ketika Pusat Mengambil Alih Gaji Guru PPPK: Antara Kewenangan Pemerintah Pusat dan Otonomi Daerah

(iStock)

Oleh:

Tim Hukumindo

Dalam perkuliahan sebelumnya platform www.hukumindo.com telah membahas mengenai "Public Figure, Tindak Pidana, dan Pelajaran Berharga Tentang Equality Before the Law", "Hukumindo.com Meluncurkan E-Book 10 Model Gugatan Cerai di Pengadilan Agama", silahkan dibaca juga mengenai "Hukumindo.com Meluncurkan E-Book Panduan Aksi Demonstrasi yang Legal dan Aman" dan pada kesempatan ini akan dibahas perihal 'Ketika Pusat Mengambil Alih Gaji Guru PPPK: Antara Kewenangan Pemerintah Pusat dan Otonomi Daerah'.

Sebuah Telaah Hukum Berdasarkan UU Pemerintahan Daerah

Wacana pemerintah pusat mengambil alih pembiayaan gaji guru Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) kembali menjadi perhatian publik. Pada Agustus 2026, pemerintah mengkaji kemungkinan menarik guru PPPK yang selama ini dikelola pemerintah daerah menjadi ASN pemerintah pusat. Pada saat yang sama, Kementerian Dalam Negeri juga menyampaikan bahwa pemerintah menyiapkan sejumlah skema untuk membantu daerah dalam pembayaran PPPK. Sekilas, persoalan ini tampak sederhana: apabila pemerintah daerah mengalami kesulitan membayar gaji guru PPPK, mengapa pemerintah pusat tidak mengambil alih saja pembiayaannya?

Namun, dalam perspektif hukum pemerintahan daerah, persoalannya tidak sesederhana memindahkan sumber uang dari APBD ke APBN. Di balik persoalan gaji terdapat pertanyaan mengenai pembagian urusan pemerintahan, status kepegawaian, kewenangan pengelolaan pendidikan, kewenangan manajemen ASN, serta hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Dengan demikian, pertanyaan hukumnya bukan hanya: siapa yang membayar guru PPPK? Pertanyaan yang lebih tepat adalah: Apakah pemerintah pusat dapat mengambil alih pembayaran gaji guru PPPK tanpa sekaligus mengubah konstruksi kewenangan pemerintahan daerah sebagaimana ditentukan dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah?

Guru PPPK & Rezim Hukum Yang Mengatur

Pertama-tama harus dipahami bahwa guru PPPK adalah bagian dari Aparatur Sipil Negara. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara menegaskan bahwa Pegawai ASN terdiri atas PNS dan PPPK. UU tersebut sekaligus mengatur penetapan kebutuhan ASN, manajemen ASN, kesejahteraan PNS dan PPPK, serta berbagai aspek pengelolaan ASN. Artinya, ketika membicarakan guru PPPK, kita tidak dapat hanya menggunakan perspektif hukum pendidikan.

Ada setidaknya tiga rezim hukum yang harus diperhatikan. Pertama, hukum pemerintahan daerah, khususnya UU Nomor 23 Tahun 2014. Kedua, hukum ASN, khususnya UU Nomor 20 Tahun 2023. Ketiga, hukum keuangan negara dan hubungan keuangan pusat-daerah. Ketiganya harus dibaca secara bersama-sama. Di sinilah persoalan menjadi menarik. Pihak yang menyelenggarakan urusan pendidikan belum tentu identik dengan pihak yang menentukan seluruh kebijakan kepegawaian, dan pihak yang membayar gaji belum tentu otomatis menjadi pihak yang mengelola seluruh aspek pemerintahan terhadap guru tersebut.

Salah satu konsep penting dalam UU Pemerintahan Daerah adalah pembagian urusan pemerintahan. UU Nomor 23 Tahun 2014 membagi urusan pemerintahan menjadi urusan absolut pemerintah pusat, urusan pemerintahan konkuren, dan urusan pemerintahan umum. Pendidikan termasuk dalam urusan pemerintahan konkuren. Konsekuensinya, pendidikan tidak sepenuhnya menjadi monopoli pemerintah pusat. Sebagian kewenangan dilaksanakan oleh pemerintah daerah berdasarkan pembagian urusan yang ditentukan oleh undang-undang. Dalam pembagian tersebut, pemerintah pusat tetap mempunyai kewenangan strategis. Pemerintah pusat, antara lain, mempunyai kewenangan dalam penetapan standar nasional pendidikan serta pengelolaan pendidikan tinggi.

Sementara itu, pemerintah provinsi mempunyai kewenangan pengelolaan pendidikan menengah dan pendidikan khusus, sedangkan pemerintah kabupaten/kota mempunyai kewenangan pengelolaan pendidikan dasar, pendidikan anak usia dini, dan pendidikan nonformal. Dengan demikian, sejak lahirnya UU Pemerintahan Daerah, pengelolaan pendidikan memang telah dibagi secara vertikal. Hal ini penting karena guru PPPK bekerja dalam sistem pendidikan yang kewenangannya memang telah dibagi antara pusat dan daerah.

Menariknya, UU Nomor 23 Tahun 2014 tidak hanya membagi kewenangan mengenai pengelolaan satuan pendidikan. Lampiran UU tersebut juga mengatur pembagian kewenangan mengenai pendidik dan tenaga kependidikan. Pemerintah pusat mempunyai kewenangan antara lain dalam pengendalian formasi pendidik, pemindahan pendidik, dan pengembangan karier pendidik. Pemerintah provinsi mempunyai kewenangan pemindahan pendidik dan tenaga kependidikan lintas kabupaten/kota dalam satu provinsi, sedangkan pemerintah kabupaten/kota mempunyai kewenangan pemindahan pendidik dan tenaga kependidikan dalam wilayah kabupaten/kota.

Ini menunjukkan bahwa sejak awal desain UU Pemerintahan Daerah tidak menempatkan guru sebagai urusan yang sepenuhnya berada di tangan daerah. Ada distributed authority atau kewenangan yang tersebar. Pemerintah pusat memiliki fungsi tertentu. Pemerintah provinsi memiliki fungsi tertentu. Pemerintah kabupaten/kota juga mempunyai fungsi tertentu. Karena itu, wacana pengambilalihan guru PPPK oleh pemerintah pusat sesungguhnya bukan sekadar persoalan administratif. Ia menyentuh kembali desain pembagian kewenangan yang telah dibangun dalam UU Pemerintahan Daerah.

Apakah Pusat Boleh Membayar Gaji Guru PPPK Daerah?

Jawabannya harus dibedakan antara membantu membiayai dan mengambil alih tanggung jawab sebagai instansi pemerintah yang mempekerjakan. Dua hal tersebut tidak identik. Pemerintah pusat secara prinsip mempunyai instrumen hubungan keuangan dengan daerah. Pemerintah pusat dapat memberikan transfer dan dukungan fiskal kepada daerah untuk membantu pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah.

Karena itu, apabila pemerintah pusat memberikan dukungan fiskal kepada daerah untuk memastikan gaji guru PPPK dibayar tepat waktu, hal tersebut tidak serta-merta berarti kewenangan pendidikan daerah telah ditarik ke pusat. Dalam konteks inilah pernyataan pemerintah pada Agustus 2026 mengenai beberapa skema dukungan pembayaran PPPK di daerah menjadi penting. Pemerintah tidak semata-mata berbicara tentang menarik seluruh PPPK ke pusat, tetapi juga mengenai mekanisme dukungan terhadap daerah. Dengan kata lain, APBN dapat membantu APBD tanpa harus menghapus otonomi daerah. Ini merupakan konsep yang berbeda dengan: ASN daerah diubah menjadi ASN pemerintah pusat.

Di sinilah letak persoalan hukum yang paling penting. Bayangkan seorang guru PPPK ditetapkan sebagai PPPK pada pemerintah daerah. Kemudian pemerintah pusat memberikan transfer khusus agar gajinya dapat dibayar. Apakah guru tersebut otomatis berubah menjadi PPPK pemerintah pusat? Tidak otomatis. Sumber pembiayaan dan hubungan kepegawaian adalah dua persoalan hukum yang berbeda. Seseorang dapat bekerja dalam penyelenggaraan urusan yang menjadi kewenangan daerah, sementara sebagian pembiayaannya memperoleh dukungan dari pemerintah pusat. Karena itu, apabila pemerintah pusat hanya mengubah sumber pembiayaan gaji, perubahan tersebut tidak dengan sendirinya mengubah status kepegawaian guru.

Sebaliknya, apabila pemerintah pusat hendak menjadikan guru PPPK tersebut sebagai ASN pemerintah pusat, persoalannya menjadi jauh lebih kompleks. Harus ada dasar hukum yang jelas mengenai:  perubahan instansi pemerintah yang mempekerjakan, perubahan kedudukan kepegawaian, perubahan kewenangan pengangkatan dan pemberhentian, perubahan manajemen kepegawaian, perubahan penganggaran, perubahan pengelolaan karier, pemindahan atau penataan kebutuhan pegawai dan hubungan dengan kewenangan pemerintah daerah dalam penyelenggaraan pendidikan. Dengan demikian, pengambilalihan gaji dan pengambilalihan guru PPPK harus dipisahkan secara konseptual maupun yuridis.

Persoalan Besarnya Justru Ada pada UU Pemerintahan Daerah

Jika pemerintah pusat benar-benar hendak menarik guru PPPK menjadi ASN pusat, pertanyaan berikutnya adalah: Apakah kebijakan tersebut konsisten dengan UU Nomor 23 Tahun 2014?  Jawabannya bergantung pada desain kebijakannya. Apabila pemerintah pusat hanya melakukan konsolidasi pembiayaan guru PPPK, maka hal tersebut relatif dapat ditempatkan dalam kerangka hubungan keuangan pusat-daerah. Tetapi apabila seluruh guru PPPK pendidikan dasar dan menengah ditarik menjadi ASN pusat, persoalannya menjadi berbeda. Mengapa? Karena UU 23/2014 telah menetapkan bahwa pengelolaan pendidikan merupakan urusan pemerintahan konkuren yang dibagi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

Bahkan Mahkamah Konstitusi dalam Putusan Nomor 3/PUU-XXII/2024 kembali menegaskan konstruksi pembagian tersebut: pendidikan dasar menjadi kewenangan kabupaten/kota, pendidikan menengah dan pendidikan khusus menjadi kewenangan provinsi, sedangkan pemerintah pusat mempunyai kewenangan tertentu termasuk penetapan standar nasional pendidikan dan pengelolaan pendidikan tinggi. Karena itu, penarikan guru ke pusat tidak boleh dipandang sebagai kebijakan kepegawaian semata. Ia harus diuji terhadap pembagian urusan pemerintahan yang telah ditetapkan oleh undang-undang.

Meskipun demikian, bukan berarti gagasan sentralisasi guru PPPK tidak mempunyai dasar argumentasi. Ada alasan yang cukup kuat untuk mendukung kebijakan tersebut. Pertama, guru merupakan sumber daya manusia strategis dalam pelayanan publik. Kedua, persoalan kemampuan fiskal daerah menyebabkan kemampuan daerah membayar pegawai berbeda-beda. Ketiga, pemerintah pusat mempunyai kepentingan nasional untuk memastikan distribusi guru tidak hanya mengikuti kemampuan fiskal daerah. Keempat, pemerintah pusat mempunyai kewenangan nasional dalam pengendalian formasi pendidik, pemindahan pendidik, dan pengembangan karier pendidik. Dengan argumentasi tersebut, pemerintah pusat dapat mengatakan: Pendidikan adalah urusan pelayanan dasar yang harus dijamin secara nasional. Karena itu, negara perlu memastikan guru memperoleh kepastian status dan penghasilan tanpa terlalu bergantung pada kemampuan fiskal masing-masing daerah. Argumentasi ini secara kebijakan cukup kuat. Tetapi kebijakan yang baik tetap harus memiliki dasar kewenangan yang tepat.

Dari perspektif otonomi daerah, terdapat pula argumentasi sebaliknya. Jika seluruh guru PPPK ditarik ke pemerintah pusat, maka akan terjadi kecenderungan sentralisasi sumber daya manusia pendidikan. Padahal, pemerintah daerah tetap mempunyai kewenangan mengelola satuan pendidikan tertentu. Pertanyaannya kemudian: Bagaimana pemerintah daerah dapat mengelola sekolah secara efektif apabila guru yang menjadi aktor utama pelayanan pendidikan justru seluruhnya berada di bawah manajemen pemerintah pusat?

Ini berpotensi menciptakan mismatch antara: kewenangan pelayanan dan kewenangan kepegawaian. Pemerintah daerah bertanggung jawab terhadap pelayanan pendidikan, tetapi sumber daya manusianya dikendalikan oleh pemerintah pusat. Situasi seperti ini sebenarnya bukan sesuatu yang mustahil dalam negara kesatuan. Namun, desain hubungan kewenangannya harus jelas agar tidak menimbulkan tumpang tindih.

Model yang Lebih Konstitusional: Pusat Menjamin, Daerah Mengelola

Menurut hemat penulis, solusi yang lebih sejalan dengan desain UU Pemerintahan Daerah bukanlah semata-mata memilih antara, "semua guru menjadi ASN pusat", atau “semua guru tetap menjadi ASN daerah.” Ada model ketiga: Pusat menjamin, daerah mengelola. Dalam model ini, pemerintah pusat dapat memperkuat jaminan pembiayaan guru PPPK melalui APBN atau mekanisme transfer ke daerah. Namun, pengelolaan satuan pendidikan tetap dilakukan oleh pemerintah daerah sesuai pembagian urusan pemerintahan. Dengan model tersebut, pemerintah pusat dapat menjamin: kepastian pembayaran gaji, standar kesejahteraan, pemerataan distribusi guru, pengendalian formasi nasional, pengembangan kompetensi, standar karier dan pemerataan kualitas pendidikan.

Sementara pemerintah daerah tetap menjalankan pengelolaan satuan pendidikan, kebutuhan operasional pendidikan, pemetaan kebutuhan guru, pengelolaan layanan pendidikan, pengawasan pelayanan pendidikan dan kebijakan daerah sesuai kewenangannya. Model semacam ini lebih mencerminkan prinsip desentralisasi asimetris dalam kerangka negara kesatuan, bukan sentralisasi total.

10. Jangan Sampai Persoalan Fiskal Diselesaikan dengan Mengubah Struktur Kewenangan

Ada satu hal yang perlu diperhatikan secara serius. Apabila alasan utama pengambilalihan guru PPPK adalah karena daerah kesulitan membayar gaji, maka persoalan dasarnya sebenarnya adalah ketimpangan kapasitas fiskal daerah. Jika demikian, solusi hukumnya tidak selalu harus berupa penarikan kewenangan. Pemerintah pusat mempunyai instrumen hubungan keuangan pusat-daerah untuk mengatasi kesenjangan kemampuan fiskal. 

Dengan kata lain: masalah fiskal tidak selalu harus diselesaikan dengan sentralisasi kewenangan. Jika daerah tidak mampu membayar gaji PPPK karena struktur pendapatannya tidak memadai, pemerintah pusat dapat memperkuat mekanisme transfer dan dukungan fiskal. Dengan demikian, otonomi daerah tetap dipertahankan, sementara hak guru atas penghasilan yang layak tetap dijamin.

Jika pemerintah memilih opsi yang lebih radikal, yaitu menjadikan guru PPPK sebagai ASN pemerintah pusat, maka pemerintah harus melakukan rekonstruksi hukum dan administrasi. Tidak cukup hanya menerbitkan kebijakan teknis. Harus ada kejelasan mengenai dasar kewenangan dan mekanisme pengalihan status. 

Selain itu, perlu dilakukan penataan mengenai hubungan antara: Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi, Pemerintah Kabupaten/Kota, Sekolah dan Guru. Sebab guru bukan hanya pegawai. Guru adalah instrumen utama penyelenggaraan pelayanan pendidikan. Karena itu, ketika status guru berubah, hubungan kelembagaan dalam penyelenggaraan pendidikan juga harus dirancang ulang.

Dalam hukum administrasi negara, pertanyaan paling mendasar bukan: “Apakah pemerintah pusat memiliki uang untuk membayar?” Melainkan: “Dari mana kewenangan pemerintah pusat untuk mengambil alih itu berasal?” Prinsip legalitas menuntut agar tindakan pemerintahan mempunyai dasar kewenangan yang sah.

Jika undang-undang telah membagi suatu urusan pemerintahan kepada pemerintah pusat dan daerah, maka perubahan pembagian kewenangan tidak semestinya dilakukan hanya melalui kebijakan administratif yang lebih rendah tingkatannya. Di sinilah asas lex superior derogat legi inferiori menjadi relevan. Peraturan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan undang-undang yang menjadi dasar kewenangannya. Karena itu, apabila pengambilalihan guru PPPK benar-benar dimaksudkan sebagai perubahan fundamental terhadap status ASN dan pembagian kewenangan pendidikan, desain hukumnya harus diletakkan pada level regulasi yang memadai.

Pada akhirnya, perdebatan mengenai siapa yang membayar gaji guru PPPK tidak boleh berhenti pada konflik kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Ada manusia yang berada di tengah persoalan itu, guru. Guru membutuhkan kepastian mengenai: siapa pemberi kerja, siapa yang membayar gaji, siapa yang mengatur karier, siapa yang memindahkan, siapa yang memberikan perlindungan, siapa yang bertanggung jawab terhadap pengembangan kompetensi dan bagaimana masa depan status kepegawaiannya.

Karena itu, setiap perubahan kebijakan harus menghindari situasi di mana pemerintah pusat mengatakan guru adalah tanggung jawab daerah, sementara daerah mengatakan guru telah menjadi tanggung jawab pusat. Jangan sampai terjadi kekosongan tanggung jawab administratif hanya karena terjadi perubahan desain pembiayaan.

Bukan Sekadar Siapa yang Membayar

Wacana pemerintah pusat mengambil alih gaji guru PPPK sesungguhnya merupakan pintu masuk untuk membicarakan kembali hubungan pusat dan daerah dalam penyelenggaraan pendidikan. UU Nomor 23 Tahun 2014 telah membangun konstruksi bahwa pendidikan merupakan urusan pemerintahan konkuren dengan pembagian kewenangan antara pusat, provinsi, dan kabupaten/kota. Pada saat yang sama, UU Nomor 20 Tahun 2023 menempatkan PPPK sebagai bagian dari ASN dan mengatur manajemen ASN secara nasional.

Karena itu, terdapat ruang bagi pemerintah pusat untuk memperkuat standardisasi, pembiayaan, pemerataan, dan manajemen ASN. Tetapi ruang tersebut tidak boleh serta-merta dibaca sebagai kewenangan untuk menghapus seluruh dimensi otonomi daerah dalam penyelenggaraan pendidikan. Membayar gaji guru tidak sama dengan mengambil alih guru. Dan, mengambil alih guru tidak sama dengan mengambil alih seluruh urusan pendidikan. Ketiga hal tersebut harus dibedakan secara cermat.

Jika tujuan pemerintah adalah memastikan tidak ada guru PPPK yang terlambat menerima gaji, maka penguatan dukungan fiskal pusat kepada daerah dapat menjadi pilihan yang lebih sederhana dan minim gejolak kewenangan. Namun jika tujuan akhirnya adalah menjadikan guru PPPK sebagai ASN pemerintah pusat, maka pemerintah perlu melakukan lebih dari sekadar perubahan mekanisme pembayaran. Pemerintah harus memastikan bahwa perubahan tersebut memiliki landasan kewenangan yang jelas dan tidak bertentangan dengan konstruksi pembagian urusan pemerintahan dalam UU Pemerintahan Daerah. 

Pada titik inilah isu guru PPPK menjadi lebih besar daripada persoalan gaji. Ia adalah pertanyaan tentang masa depan desentralisasi Indonesia: apakah negara akan bergerak menuju pendidikan yang semakin tersentralisasi, atau tetap mempertahankan otonomi daerah dengan pemerintah pusat sebagai penjamin standar, pemerataan, dan pembiayaan? Jawaban atas pertanyaan tersebut tidak cukup diberikan melalui kebijakan anggaran. Ia harus dijawab melalui hukum perihal kewenangan.

________________

Referensi:

1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

2. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, sebagaimana telah diubah beberapa kali, terakhir dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023.

3. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara.

4. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah.

5. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional.

6. Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen.

7. Peraturan Pemerintah Nomor 49 Tahun 2018 tentang Manajemen Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja.

8. Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2019 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah.

9. Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor 14 Tahun 2023 tentang Pengadaan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja untuk Jabatan Fungsional.

10. Peraturan Menteri Pendidikan Dasar dan Menengah Nomor 1 Tahun 2025 tentang Ketentuan Pelaksanaan Penugasan Guru sebagai Kepala Satuan Pendidikan.

11. Putusan Nomor 3/PUU-XXII/2024 tentang pengujian ketentuan terkait penyelenggaraan dan pembiayaan pendidikan dasar. Putusan ini relevan untuk melihat konstruksi tanggung jawab Pemerintah dan Pemerintah Daerah dalam menjamin penyelenggaraan pendidikan.