(iStock)
Oleh:
Tim Hukumindo
Dalam perkuliahan sebelumnya platform www.hukumindo.com telah membahas mengenai "The Story of North Korean Hackers Pulling off a Crypto Heist Worth Nearly IDR 25 Trillion", "Ketika Negara Mengatur Arah Kekayaan Alam", silahkan dibaca juga mengenai "Obligasi Daerah DKI Jakarta dalam Perspektif Hukum Tata Negara" dan pada kesempatan ini akan dibahas perihal 'Merger BMKG dan Badan Geologi: Menata Kembali Desain Kelembagaan Negara untuk Penguatan Mitigasi Bencana'.
Wacana penggabungan Badan Meteorologi, Klimatologi, dan Geofisika (BMKG) dengan Badan Geologi Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM) kembali menjadi perhatian publik. Gagasan tersebut dikaitkan dengan kebutuhan memperkuat koordinasi pemerintah dalam menghadapi berbagai ancaman bencana, khususnya bencana yang memiliki keterkaitan antara fenomena meteorologi, geofisika, dan geologi.
Secara fungsional, gagasan tersebut memiliki alasan yang cukup kuat. Gempa bumi, tsunami, erupsi gunung api, tanah longsor, cuaca ekstrem, dan berbagai fenomena hidrometeorologi tidak selalu berdiri sendiri. Dalam banyak peristiwa, diperlukan pertukaran data dan analisis lintas disiplin agar pemerintah dapat memberikan peringatan dini dan mengambil tindakan mitigasi secara cepat. Namun, dari perspektif Hukum Tata Negara, persoalannya tidak berhenti pada pertanyaan apakah dua institusi tersebut dapat bekerja lebih efektif apabila digabungkan. Pertanyaan yang lebih fundamental adalah: apa kedudukan konstitusional dan yuridis masing-masing lembaga, siapa yang berwenang mengubahnya, serta instrumen hukum apa yang diperlukan untuk melakukan penggabungan tersebut?
Pertanyaan ini menjadi penting karena BMKG dan Badan Geologi sesungguhnya mempunyai kedudukan kelembagaan yang berbeda. BMKG merupakan Lembaga Pemerintah Nonkementerian (LPNK) yang melaksanakan tugas pemerintahan di bidang meteorologi, klimatologi, dan geofisika. Kedudukannya saat ini diatur dalam Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 2024 tentang BMKG, yang menempatkan BMKG di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden melalui menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang transportasi. Sementara itu, Badan Geologi merupakan unsur organisasi di dalam Kementerian ESDM, bukan lembaga pemerintah nonkementerian yang berdiri sendiri. Struktur Kementerian ESDM saat ini didasarkan antara lain pada Perpres Nomor 169 Tahun 2024 dan Permen ESDM Nomor 12 Tahun 2025.
Dengan demikian, istilah “merger BMKG dan Badan Geologi” sebenarnya perlu dibaca secara hati-hati. Yang hendak digabung bukan sekadar dua organisasi yang sederajat, melainkan **sebuah LPNK dengan sebuah unit organisasi eselon I dalam kementerian. Di sinilah persoalan HTN menjadi menarik.
BMKG dan Badan Geologi: Dua Entitas dengan Kedudukan Berbeda
Dalam studi kelembagaan negara, kedudukan suatu lembaga sangat menentukan siapa yang mempunyai kewenangan untuk membentuk, mengubah, atau membubarkannya. BMKG memiliki dasar hukum sektoral yang relatif kuat melalui Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2009 tentang Meteorologi, Klimatologi, dan Geofisika. UU tersebut menjadi salah satu dasar hukum pembentukan dan penyelenggaraan BMKG, sedangkan kelembagaan BMKG saat ini diatur melalui Perpres Nomor 12 Tahun 2024. Karakter BMKG sebagai LPNK mempunyai konsekuensi ketatanegaraan. BMKG tidak sekadar merupakan direktorat atau badan teknis di bawah sebuah kementerian. Ia merupakan lembaga pemerintah yang menjalankan fungsi pemerintahan tertentu dan memiliki hubungan pertanggungjawaban kepada Presiden.
Sebaliknya, Badan Geologi berada dalam struktur Kementerian ESDM. Perpres Nomor 169 Tahun 2024 menempatkan geologi sebagai salah satu bidang yang menjadi bagian dari urusan pemerintahan Kementerian ESDM. Kementerian tersebut berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden serta dipimpin oleh Menteri. Organisasi dan tata kerja Kementerian ESDM kemudian dijabarkan lebih lanjut dalam Permen ESDM Nomor 12 Tahun 2025. Peraturan tersebut merupakan regulasi yang berlaku mengenai organisasi dan tata kerja Kementerian ESDM. Dengan konstruksi tersebut, Badan Geologi lebih tepat dipahami sebagai organ pemerintah dalam lingkungan kementerian, sedangkan BMKG merupakan LPNK. Perbedaan tersebut penting karena perubahan terhadap keduanya mempunyai konsekuensi hukum yang berbeda.
Persoalan Pertama: Apakah Presiden Berwenang Melakukan Penggabungan? Dalam sistem pemerintahan presidensial Indonesia, Presiden mempunyai posisi sentral dalam pengelolaan administrasi pemerintahan. Pasal 4 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 menentukan bahwa Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar. Sementara Pasal 17 UUD NRI Tahun 1945 mengatur keberadaan kementerian negara. Atas dasar konstruksi tersebut, Presiden memiliki kewenangan yang luas dalam melakukan penataan organisasi pemerintahan. Namun, kewenangan tersebut bukan berarti tidak memiliki batas.
Dalam negara hukum, setiap tindakan pemerintah harus mempunyai dasar kewenangan yang sah. Karena itu, ketika Presiden hendak mengubah struktur sebuah lembaga negara atau lembaga pemerintah, harus dilihat terlebih dahulu apakah lembaga tersebut dibentuk berdasarkan undang-undang, peraturan pemerintah, peraturan presiden, atau instrumen hukum lainnya. Dalam konteks BMKG, persoalan menjadi lebih kompleks karena keberadaan dan kewenangan bidang meteorologi, klimatologi, dan geofisika memiliki landasan dalam UU Nomor 31 Tahun 2009. Artinya, penggabungan BMKG tidak cukup hanya dilihat sebagai persoalan administratif. Apabila perubahan tersebut mengakibatkan perubahan terhadap substansi kewenangan yang telah ditentukan oleh undang-undang, maka perubahan tersebut tidak cukup dilakukan hanya dengan kebijakan administratif.
Persoalan Kedua: Merger Tidak Sama dengan Reorganisasi. Istilah “merger” dalam konteks lembaga pemerintah juga perlu diperjelas. Dalam sektor swasta, merger pada dasarnya merupakan penggabungan dua badan hukum atau perusahaan menjadi satu entitas. Dalam hukum administrasi negara, situasinya berbeda. Lembaga pemerintah tidak selalu mempunyai kepribadian hukum yang berdiri sendiri sebagaimana perseroan. Karena itu, secara HTN lebih tepat digunakan konsep: pembentukan, perubahan, pengalihan fungsi, integrasi, atau pembubaran kelembagaan negara. Apabila Badan Geologi dilebur ke dalam BMKG, misalnya, maka yang terjadi bukan merger dua lembaga yang sederajat. Yang terjadi adalah perubahan struktur pemerintahan: LPNK BMKG mengambil atau menerima fungsi tertentu yang sebelumnya berada dalam struktur Kementerian ESDM. Sebaliknya, apabila BMKG dimasukkan ke dalam Kementerian ESDM, maka persoalannya jauh lebih besar karena status BMKG sebagai LPNK harus diubah. Dengan kata lain, terdapat setidaknya beberapa model kelembagaan yang mungkin dipilih.
Model Pertama: Integrasi di bawah BMKG. Dalam model ini, BMKG tetap menjadi LPNK dan Badan Geologi diintegrasikan ke dalam struktur BMKG. Konsekuensinya adalah sebagian fungsi geologi yang sebelumnya berada di bawah Menteri ESDM harus dialihkan. Model ini akan menimbulkan pertanyaan mengenai: siapa yang bertanggung jawab terhadap kebijakan geologi? Bagaimana hubungan BMKG dengan Menteri ESDM? Bagaimana pengaturan anggaran? Bagaimana status pegawai? Bagaimana pengelolaan data geologi? Bagaimana hubungan dengan kebijakan energi dan sumber daya mineral; dan Apakah fungsi geologi tetap merupakan bagian dari urusan pemerintahan ESDM atau menjadi fungsi tersendiri. Model ini secara kelembagaan berpotensi memperkuat integrasi kebencanaan, tetapi berpotensi menimbulkan persoalan sektoral karena geologi tidak hanya berkaitan dengan kebencanaan. Geologi juga berhubungan dengan sumber daya mineral, air tanah, panas bumi, survei geologi, dan berbagai kepentingan pembangunan.
Model Kedua: BMKG Masuk ke Kementerian ESDM. Model kedua adalah memasukkan BMKG ke dalam Kementerian ESDM. Dari sudut efisiensi birokrasi, model ini tampak sederhana. Namun dari perspektif HTN, konsekuensinya cukup besar. BMKG saat ini merupakan LPNK. Sementara Kementerian ESDM merupakan kementerian yang dipimpin oleh Menteri dan bertanggung jawab kepada Presiden. Dengan demikian, apabila BMKG menjadi bagian dari Kementerian ESDM, maka bukan hanya terjadi perubahan struktur organisasi. Status kelembagaan BMKG juga berubah.
Pertanyaannya kemudian: Apakah status LPNK BMKG dapat dihapus hanya dengan Peraturan Presiden? Jawabannya harus dikaji berdasarkan materi yang hendak diubah. Jika yang diubah hanya organisasi internal dan tidak bertentangan dengan ketentuan undang-undang, Perpres dapat menjadi instrumen penting. Namun apabila perubahan tersebut bertentangan atau mengubah desain kelembagaan yang ditentukan oleh UU Nomor 31 Tahun 2009, maka diperlukan penyesuaian pada tingkat undang-undang.
Model Ketiga: Membentuk Lembaga Baru. Pilihan yang lebih radikal adalah membentuk lembaga baru yang mengintegrasikan fungsi BMKG dan Badan Geologi. Misalnya dibentuk suatu badan yang memiliki kewenangan terpadu dalam: meteorologi, klimatologi, geofisika, geologi, vulkanologi, mitigasi bencana geologi dan sistem peringatan dini. Secara konseptual, model ini dapat menghasilkan single authority dalam pengelolaan informasi kebencanaan berbasis ilmu kebumian.
Namun, model ini juga membutuhkan desain hukum yang lebih kompleks. Pertama, harus ditentukan apakah lembaga baru tersebut merupakan kementerian, LPNK, badan khusus, atau bentuk lembaga pemerintah lainnya. Kedua, harus ditentukan hubungan lembaga tersebut dengan Presiden dan kementerian terkait. Ketiga, harus ditentukan pembagian kewenangan dengan BNPB, Kementerian ESDM, Kementerian Perhubungan, Kementerian Lingkungan Hidup, Kementerian PUPR, dan pemerintah daerah. Tanpa pembagian kewenangan yang jelas, pembentukan lembaga baru justru dapat menciptakan tumpang tindih baru.
Namun demikian, perlu beberapa hal agar diperhatikan. Pertama, lembaga negara tidak boleh dilihat hanya dari struktur birokrasi semata. Salah satu persoalan dalam diskursus reformasi birokrasi Indonesia adalah kecenderungan melihat lembaga pemerintah semata-mata dari perspektif “gemuk atau ramping”. Padahal dalam perspektif HTN, desain kelembagaan mempunyai dimensi yang lebih luas. Pertanyaan utamanya bukan hanya: “Berapa banyak lembaga yang kita miliki?” Tetapi: “Mengapa suatu kewenangan diberikan kepada lembaga tertentu, dan kepada siapa lembaga tersebut bertanggung jawab?” Inilah perbedaan antara organizational engineering dan constitutional institutional design.
BMKG, misalnya, bukan sekadar kantor yang mengeluarkan prakiraan cuaca. Informasi meteorologi dan geofisika mempunyai implikasi terhadap keselamatan masyarakat, penerbangan, pelayaran, pertanian, pertahanan, pembangunan infrastruktur, dan penanggulangan bencana. Demikian pula Badan Geologi tidak sekadar mengurus gunung api. Data dan informasi geologi mempunyai hubungan dengan sumber daya alam, tata ruang, air tanah, panas bumi, pertambangan, dan mitigasi bencana geologi. Karena itu, penggabungan kelembagaan harus mempertimbangkan fungsi yang dilaksanakan, bukan hanya struktur organisasinya.
Selanjutnya persoalan akuntabilitas. Perspektif HTN juga mengharuskan kita mempertanyakan siapa yang bertanggung jawab apabila terjadi kegagalan. Misalnya terjadi gempa besar yang kemudian diikuti tsunami. Jika BMKG dan Badan Geologi berada dalam satu organisasi, siapa yang bertanggung jawab atas peringatan dini? Jika terjadi keterlambatan informasi, apakah kesalahan berada pada unit meteorologi, unit geofisika, unit geologi, atau pimpinan lembaga? Semakin besar sebuah lembaga, semakin penting pula desain akuntabilitas internalnya. Integrasi tanpa mekanisme pertanggungjawaban yang jelas justru dapat menciptakan diffused responsibility—tanggung jawab yang tersebar sehingga sulit menentukan siapa yang harus bertanggung jawab. Karena itu, merger harus disertai dengan prinsip: satu kewenangan – satu standar – satu komando – satu pertanggungjawaban.
Kemudian ada perihal efisiensi bukan satu-satunya ukuran. Gagasan merger biasanya didasarkan pada argumentasi efisiensi. Argumentasi tersebut dapat diterima, tetapi dalam perspektif HTN tidak boleh menjadi satu-satunya pertimbangan. Terdapat setidaknya empat ukuran yang harus digunakan. Pertama, efektivitas. Apakah penggabungan benar-benar meningkatkan kemampuan pemerintah dalam mendeteksi dan merespons bencana? Kedua, akuntabilitas. Apakah masyarakat dapat mengetahui dengan jelas siapa yang bertanggung jawab terhadap suatu keputusan? Ketiga, independensi profesional. Apakah data dan informasi ilmiah tetap dapat disampaikan berdasarkan standar keilmuan dan tidak terdistorsi oleh kepentingan administratif atau sektoral? Keempat, kepastian hukum. Apakah pembagian kewenangan antara lembaga baru dengan kementerian dan lembaga lainnya dapat dirumuskan secara jelas? Jika empat ukuran tersebut tidak terpenuhi, merger justru berpotensi menjadi sekadar perubahan nomenklatur.
Presiden, DPR, dan Penataan Lembaga Pemerintah
Dalam perspektif checks and balances, penataan kelembagaan pemerintahan juga tidak boleh sepenuhnya dipahami sebagai persoalan internal eksekutif. Memang Presiden memiliki kewenangan konstitusional dalam menjalankan pemerintahan. Namun DPR memiliki fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan. Terlebih lagi apabila perubahan kelembagaan tersebut menyentuh kewenangan yang bersumber dari undang-undang. Karena itu, penggabungan BMKG dan Badan Geologi idealnya dilakukan melalui kajian kelembagaan yang terbuka dan melibatkan DPR apabila terdapat perubahan pada level undang-undang. Hal tersebut penting untuk menghindari terjadinya executive overreach, yaitu perluasan kewenangan eksekutif melalui perubahan organisasi yang pada hakikatnya mengubah substansi kewenangan yang telah ditetapkan oleh undang-undang.
Perlu diperhatikan juga, jangan sampai reformasi kelembagaan menghasilkan "Lembaga Super". Ada satu risiko lain yang perlu diperhatikan. Jika BMKG, Badan Geologi, bahkan kemudian BNPB dan institusi lain yang berhubungan dengan kebencanaan diintegrasikan dalam satu badan, dapat muncul apa yang dapat disebut sebagai “super agency” kebencanaan. Secara teoritis, lembaga tersebut memang akan mempunyai kemampuan mengumpulkan data yang sangat besar. Namun semakin besar kewenangan sebuah lembaga, semakin besar pula kebutuhan terhadap mekanisme pengawasan.
Dalam negara hukum demokratis, tidak ada lembaga eksekutif yang seharusnya memperoleh kewenangan tanpa batas. Karena itu, jika integrasi dilakukan, harus dibangun pula mekanisme: pengawasan DPR, audit keuangan, audit kinerja, keterbukaan informasi publik, pengawasan internal, mekanisme keberatan dan koreksi, standar ilmiah, dan pertanggungjawaban publik.
Integrasi Data Lebih Penting daripada Sekadar Integrasi Organisasi. Pada titik ini muncul pertanyaan penting: Apakah untuk meningkatkan koordinasi bencana kita benar-benar harus menggabungkan lembaganya? Belum tentu. Bisa jadi problem utamanya bukan fragmentasi organisasi, melainkan fragmentasi data dan koordinasi. Jika persoalannya adalah pertukaran data, pemerintah dapat membangun: National Earth and Disaster Information System. yang mengintegrasikan data meteorologi, klimatologi, geofisika, geologi, vulkanologi, hidrologi, tata ruang, dan kebencanaan.
Dengan model tersebut, BMKG dan Badan Geologi tetap mempunyai spesialisasi masing-masing, tetapi bekerja dalam sebuah sistem informasi nasional yang terintegrasi. Model ini memiliki keunggulan karena tidak serta-merta menghapus struktur kelembagaan yang sudah ada. Dengan kata lain: yang harus diintegrasikan terlebih dahulu mungkin bukan lembaganya, tetapi datanya, sistem peringatannya, protokolnya, dan komandonya.
Perspektif HTN: Yang Harus Dijaga adalah "Chain of Responsibility"
Pada akhirnya, persoalan merger BMKG dan Badan Geologi bukan sekadar persoalan apakah dua lembaga dapat ditempatkan dalam satu struktur. Yang jauh lebih penting adalah membangun chain of responsibility dalam pemerintahan. Masyarakat harus mengetahui: siapa yang mengumpulkan data, siapa yang melakukan analisis, siapa yang menetapkan status atau peringatan, siapa yang menyampaikan informasi kepada publik, siapa yang mengambil keputusan administratif, siapa yang memimpin penanganan bencana dan siapa yang bertanggung jawab apabila terjadi kegagalan.
Jika rantai tersebut jelas, maka struktur organisasi dapat disesuaikan. Sebaliknya, jika rantai tersebut tidak jelas, penggabungan lembaga hanya akan memindahkan persoalan dari dua lembaga menjadi satu lembaga yang lebih besar. Wacana penggabungan BMKG dengan Badan Geologi merupakan momentum penting untuk melakukan evaluasi terhadap desain kelembagaan pemerintahan Indonesia. Namun, dari perspektif Hukum Tata Negara, wacana tersebut harus dimulai dari satu kesadaran mendasar: BMKG dan Badan Geologi bukan dua lembaga yang mempunyai kedudukan hukum yang sama.
BMKG merupakan Lembaga Pemerintah Nonkementerian yang memiliki dasar hukum antara lain UU Nomor 31 Tahun 2009 dan saat ini diatur melalui Perpres Nomor 12 Tahun 2024. Sementara Badan Geologi merupakan bagian dari struktur Kementerian ESDM yang saat ini berlandaskan Perpres Nomor 169 Tahun 2024 dan dijabarkan lebih lanjut dalam Permen ESDM Nomor 12 Tahun 2025. Karena itu, istilah “merger” harus diterjemahkan ke dalam konstruksi hukum yang tepat. Jika hanya dimaksudkan sebagai integrasi koordinasi, maka penguatan kerja sama dan integrasi data mungkin sudah cukup. Jika dimaksudkan sebagai perubahan struktur organisasi, diperlukan penataan melalui instrumen hukum administrasi yang sesuai. Namun apabila merger tersebut mengubah status, kewenangan, dan desain kelembagaan yang telah ditentukan oleh undang-undang, maka persoalannya telah memasuki wilayah legislative policy dan tidak dapat diselesaikan hanya dengan keputusan administratif.
Pada akhirnya, ukuran keberhasilan reformasi kelembagaan bukanlah berapa banyak lembaga yang berhasil digabungkan. Ukuran yang lebih penting adalah: apakah negara menjadi lebih mampu melindungi masyarakat, memberikan informasi yang akurat, mengambil keputusan secara cepat, dan mempertanggungjawabkan setiap keputusan tersebut berdasarkan hukum? Dengan demikian, merger BMKG dan Badan Geologi seharusnya tidak dipandang semata-mata sebagai proyek efisiensi birokrasi. Ia harus diposisikan sebagai agenda penataan kelembagaan negara dalam rangka memperkuat fungsi pemerintahan dan perlindungan konstitusional terhadap keselamatan masyarakat. Dalam perspektif HTN, pertanyaan akhirnya bukan sekadar “digabung atau tidak digabung?”, melainkan: “Desain kelembagaan seperti apa yang paling mampu menjamin kewenangan yang jelas, koordinasi yang efektif, akuntabilitas yang kuat, independensi keilmuan, dan perlindungan masyarakat dalam negara hukum Indonesia?”
________________
Artikel ini bermanfaat?
Dukung Hukumindo agar kami dapat terus menghadirkan edukasi hukum secara gratis.
________________
Referensi:
1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
2. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 31 Tahun 2009 tentang Meteorologi, Klimatologi, dan Geofisika.
3. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara, sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 61 Tahun 2024 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara.
4. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana.
5. Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2024 tentang Badan Meteorologi, Klimatologi, dan Geofisika.
6. Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 169 Tahun 2024 tentang Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral.
7. Peraturan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2025 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral.
8. Asshiddiqie, Jimly. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara. Depok: Rajawali Pers, 2020.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar