Obligasi Daerah DKI Jakarta dalam Perspektif Hukum Tata Negara

(iStock)

Oleh:

Tim Hukumindo

Dalam perkuliahan sebelumnya platform www.hukumindo.com telah membahas mengenai "Urgensi Wacana Pembentukan Kementerian Penanggulangan Bencana Alam di Indonesia", "Indonesian Domestic Worker Receives Inheritance of Over IDR 8 Billion in Singapore" silahkan dibaca juga mengenai "Pemilihan Rektor Unila 2027–2031: Mengapa Tata Kelola Perguruan Tinggi Penting?" dan pada kesempatan ini akan dibahas perihal 'Obligasi Daerah DKI Jakarta dalam Perspektif Hukum Tata Negara'.

Obligasi Daerah sebagai Instrumen Keuangan Publik

Rencana Pemerintah Provinsi DKI Jakarta menerbitkan obligasi daerah senilai Rp. 3,5 triliun pada Juni 2027 menandai perkembangan penting dalam pembiayaan pembangunan daerah di Indonesia. Instrumen tersebut direncanakan untuk mendukung pembangunan LRT Fase 1C Manggarai–Dukuh Atas, rumah sakit umum daerah, unit sekolah baru, embung dan polder pengendalian banjir, serta rumah susun. Rencana ini telah diusulkan dalam KUA-PPAS APBD Tahun Anggaran 2027.

Dari perspektif ekonomi, obligasi daerah dapat dipahami sebagai alternatif pendanaan ketika kebutuhan pembangunan melampaui kemampuan pembiayaan yang tersedia dalam APBD. Namun, dari perspektif Hukum Tata Negara, persoalannya tidak berhenti pada pertanyaan apakah pemerintah daerah dapat memperoleh dana melalui pasar modal. Pertanyaan yang lebih mendasar ialah: siapa yang berwenang memutuskan, untuk tujuan apa utang publik dibentuk, bagaimana risiko fiskalnya dikendalikan, dan kepada siapa pemerintah daerah harus mempertanggungjawabkannya? Dengan demikian, penerbitan obligasi daerah merupakan persoalan hukum keuangan negara dan daerah sekaligus persoalan demokrasi konstitusional. Ia menyangkut penggunaan kewenangan publik untuk membentuk kewajiban keuangan yang pembayarannya akan memengaruhi APBD pada tahun-tahun mendatang.

Obligasi daerah merupakan instrumen utang yang diterbitkan pemerintah daerah untuk membiayai kegiatan investasi sektor publik. Dalam kerangka hukum yang berlaku, penerbitannya harus memenuhi ketentuan mengenai pinjaman daerah dan peraturan perundang-undangan di bidang pasar modal. Karakter tersebut membedakan obligasi daerah dari penerimaan daerah biasa. Pajak daerah, retribusi daerah, dan pendapatan transfer pada dasarnya merupakan sumber penerimaan yang masuk ke dalam struktur pendapatan daerah. Sebaliknya, obligasi daerah menimbulkan kewajiban pembayaran pokok, kupon, dan biaya lainnya pada masa mendatang.

Oleh karena itu, obligasi daerah tidak dapat diperlakukan semata-mata sebagai tambahan pendapatan. Ia merupakan pembiayaan yang menciptakan kewajiban fiskal. Dalam perspektif hukum keuangan daerah, kewajiban tersebut harus ditempatkan dalam kerangka pengelolaan APBD yang tertib, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab. Hal ini penting karena manfaat pembangunan dapat dinikmati masyarakat pada masa sekarang, sedangkan pembayaran utangnya dapat berlangsung selama beberapa tahun anggaran. Rencana DKI Jakarta, misalnya, menyebutkan tenor obligasi maksimal tujuh tahun.

Dasar Kewenangan dan Batas Konstitusional

Dalam negara kesatuan, pemerintah daerah tidak memiliki kedaulatan keuangan yang berdiri sendiri. Kewenangan daerah untuk mengelola keuangan merupakan bagian dari penyelenggaraan otonomi daerah yang dilaksanakan berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan peraturan perundang-undangan. Karena itu, kewenangan menerbitkan obligasi daerah bukanlah kewenangan bebas. Pemerintah daerah hanya dapat bertindak dalam batas kewenangan yang diberikan oleh hukum. Kerangka tersebut tercermin dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, serta Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2024 tentang Harmonisasi Kebijakan Fiskal Nasional. Pengaturan lebih teknis mengenai penerbitan obligasi daerah dan sukuk daerah terdapat dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor 87 Tahun 2024.

Dalam perspektif Hukum Tata Negara, setidaknya terdapat tiga batas kewenangan yang perlu diperhatikan. Pertama, batas kewenangan berdasarkan urusan pemerintahan. Obligasi daerah harus digunakan untuk membiayai kegiatan yang menjadi kewenangan pemerintah daerah. Artinya, pemerintah daerah tidak dapat menggunakan instrumen tersebut untuk membiayai kegiatan yang berada di luar urusan pemerintahan yang menjadi tanggung jawabnya. Kedua, batas kewenangan berdasarkan perencanaan dan penganggaran. Kegiatan yang dibiayai harus sesuai dengan dokumen perencanaan daerah dan penganggaran daerah. Dengan demikian, penerbitan obligasi tidak boleh menjadi jalan untuk menghindari proses perencanaan pembangunan atau memasukkan proyek yang tidak memiliki dasar kebijakan yang jelas. Ketiga, batas kewenangan berdasarkan pengawasan pemerintah pusat. Penerbitan obligasi daerah memerlukan persetujuan Menteri Keuangan dan pertimbangan Menteri Dalam Negeri. Hal ini menunjukkan bahwa pembiayaan utang daerah tidak hanya merupakan urusan internal pemerintah provinsi, tetapi juga bagian dari kebijakan fiskal nasional.

Persetujuan DPRD dan Prinsip Demokrasi Anggaran

Salah satu aspek terpenting dalam perspektif Hukum Tata Negara adalah kedudukan DPRD. Obligasi daerah tidak cukup diterbitkan hanya berdasarkan keputusan kepala daerah. Rencana penerbitannya harus memperoleh persetujuan prinsip DPRD, yang meliputi nilai bersih maksimal obligasi, jumlah dan nilai nominal obligasi, penggunaan dana, serta pembayaran pokok, kupon, dan biaya lainnya. Ketentuan tersebut memiliki makna konstitusional. DPRD merupakan lembaga perwakilan rakyat daerah yang memiliki fungsi anggaran dan pengawasan. Melalui persetujuan DPRD, pembentukan utang daerah memperoleh legitimasi demokratis.

Dalam konteks ini, persetujuan DPRD tidak seharusnya dipahami sebagai formalitas administratif. DPRD perlu menilai secara substantif, apakah proyek yang dibiayai benar-benar menjadi prioritas pembangunan daerah? Apakah nilai obligasi sesuai dengan kebutuhan pembiayaan? Apakah pemerintah daerah memiliki kemampuan membayar pokok dan kupon? Apakah risiko utang akan mengurangi ruang fiskal untuk pelayanan publik pada masa mendatang? Apakah masyarakat memperoleh manfaat yang sebanding dengan kewajiban yang dibentuk? Dengan demikian, persetujuan DPRD merupakan instrumen pengendalian kekuasaan eksekutif dalam pembentukan kewajiban keuangan publik.

Yang perlu diperhatikan juga dalam hal ini adalah APBD serta Risiko Pembayaran Utang. Dalam hukum keuangan daerah, penerbitan obligasi harus dipahami sebagai bagian dari siklus APBD. Dana hasil penerbitan bukanlah dana yang dapat digunakan secara bebas oleh pemerintah daerah, melainkan harus diarahkan pada kegiatan yang telah direncanakan dan dianggarkan. Peraturan Menteri Keuangan Nomor 87 Tahun 2024 mengatur, antara lain, batas maksimal pembiayaan utang daerah sebesar 75% dari pendapatan APBD yang tidak ditentukan penggunaannya dan rasio kemampuan keuangan daerah atau Debt Service Coverage Ratio (DSCR) minimal 2,5. Ketentuan tersebut menunjukkan bahwa hukum tidak hanya mengatur bagaimana pemerintah daerah memperoleh pembiayaan, tetapi juga bagaimana kemampuan pembayarannya dijaga. 

Dalam praktiknya, pemerintah daerah perlu memastikan bahwa pembayaran pokok dan kupon tidak mengorbankan belanja pelayanan dasar. Pembangunan infrastruktur memang penting, tetapi kewajiban utang tidak boleh menyebabkan terganggunya pembiayaan pendidikan, kesehatan, pelayanan administrasi, atau kebutuhan publik lainnya. Di sinilah prinsip kesinambungan fiskal menjadi penting. Pemerintah daerah harus mempertimbangkan bukan hanya manfaat proyek pada saat penerbitan, tetapi juga kemampuan APBD membayar kewajiban hingga jatuh tempo.

Revenue Bond dan Kepentingan Publik

Salah satu persoalan hukum yang menarik adalah jenis kegiatan yang dapat dibiayai melalui obligasi daerah. Kerangka pengaturan obligasi daerah menekankan pembiayaan kegiatan investasi sektor publik yang menghasilkan penerimaan dan memberikan manfaat bagi masyarakat. Dalam dokumen perencanaan DKI Jakarta, konsep tersebut dikenal sebagai revenue bond, yaitu obligasi yang pembayarannya berkaitan dengan penerimaan dari kegiatan yang dibiayai. Konsep ini menimbulkan pertanyaan penting: bagaimana membiayai proyek pelayanan publik yang manfaatnya besar, tetapi tidak secara langsung menghasilkan penerimaan? Rumah sakit daerah, misalnya, dapat menghasilkan penerimaan melalui layanan kesehatan. Namun, pembangunan sekolah, embung, polder, atau rumah susun memiliki manfaat publik yang tidak selalu dapat diukur hanya dari penerimaan finansial.

Karena itu, pemerintah daerah perlu membedakan antara kelayakan finansial dan kelayakan sosial. Suatu proyek mungkin tidak menghasilkan penerimaan yang besar, tetapi tetap penting bagi kepentingan umum. Sebaliknya, proyek yang menghasilkan penerimaan belum tentu otomatis layak apabila manfaat sosialnya rendah atau risikonya terlalu besar. Dalam perspektif Hukum Tata Negara, persoalan tersebut berkaitan dengan prinsip bahwa penggunaan keuangan publik harus diarahkan untuk sebesar-besarnya kepentingan masyarakat, bukan semata-mata untuk mengejar keuntungan finansial.

Transparansi, Akuntabilitas, dan Pengawasan

Penerbitan obligasi daerah juga harus ditempatkan dalam kerangka keterbukaan informasi dan pertanggungjawaban keuangan publik. Masyarakat berhak mengetahui untuk apa dana obligasi digunakan, bagaimana proyek dilaksanakan, berapa biaya yang dikeluarkan, serta bagaimana kewajiban pembayaran utang akan dipenuhi. Keterbukaan tersebut penting karena obligasi daerah pada akhirnya membentuk kewajiban yang akan memengaruhi APBD pada masa mendatang. DPRD DKI Jakarta sendiri telah menyatakan bahwa penggunaan dana obligasi harus diawasi dan diarahkan pada sektor-sektor fundamental yang memberikan manfaat bagi masyarakat.

Pengawasan tersebut tidak cukup dilakukan setelah dana diterima. Pengawasan harus berlangsung sejak tahap perencanaan, penetapan proyek, penerbitan, penggunaan dana, pelaksanaan kegiatan, hingga pembayaran pokok dan kupon. Dengan demikian, akuntabilitas obligasi daerah mencakup dua dimensi: Pertama, akuntabilitas keuangan, yaitu apakah dana digunakan sesuai dengan tujuan dan ketentuan anggaran. Kedua, akuntabilitas kinerja, yaitu apakah penggunaan dana tersebut benar-benar menghasilkan manfaat publik sebagaimana dijanjikan.

Jakarta sebagai Percontohan Obligasi Daerah

Rencana DKI Jakarta memiliki arti strategis karena pemerintah provinsi ini berpotensi menjadi pemerintah daerah pertama di Indonesia yang menerbitkan obligasi daerah. DPRD DKI Jakarta menyebut penerbitan tersebut sebagai peluang untuk menjadi percontohan bagi daerah lain. Namun, status sebagai percontohan tidak boleh hanya diukur dari keberhasilan memperoleh dana. Keberhasilan yang lebih penting adalah apakah penerbitan tersebut mampu menunjukkan bahwa pembiayaan utang daerah dapat dilakukan secara tertib, transparan, dan bertanggung jawab.

Jika berhasil, obligasi daerah dapat menjadi instrumen pembiayaan yang memperluas kapasitas pembangunan daerah. Sebaliknya, apabila tidak dikelola dengan baik, obligasi dapat menimbulkan beban fiskal dan mengurangi ruang kebijakan pemerintah daerah pada masa mendatang. Oleh karena itu, Jakarta perlu menunjukkan bahwa inovasi pembiayaan tidak berarti mengurangi prinsip kehati-hatian. Justru, semakin besar kewenangan pembiayaan yang digunakan, semakin besar pula tuntutan akuntabilitasnya.

Rencana penerbitan obligasi daerah oleh Pemerintah Provinsi DKI Jakarta merupakan perkembangan penting dalam hukum keuangan daerah. Dari perspektif Hukum Tata Negara, persoalan utama bukan sekadar apakah pemerintah daerah dapat menerbitkan obligasi, melainkan bagaimana kewenangan tersebut dikendalikan agar tidak berubah menjadi pembentukan utang publik yang tidak akuntabel. Karena itu, persetujuan DPRD, pengawasan pemerintah pusat, keterbukaan informasi, pengendalian risiko fiskal, dan pertanggungjawaban penggunaan dana harus menjadi bagian integral dari proses penerbitan.

Pada akhirnya, obligasi daerah hanya dapat dibenarkan sebagai instrumen pembiayaan publik apabila dana yang diperoleh benar-benar digunakan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, sementara kewajiban pembayarannya tetap dapat dipenuhi tanpa mengorbankan keberlanjutan pelayanan publik. Dengan demikian, keberhasilan obligasi daerah bukan hanya terletak pada kemampuan pemerintah memperoleh dana, tetapi pada kemampuan hukum dan institusi demokrasi daerah memastikan bahwa dana tersebut digunakan secara sah, bermanfaat, dan bertanggung jawab.

________________

Artikel ini bermanfaat?

Dukung Hukumindo agar kami dapat terus menghadirkan edukasi hukum secara gratis.

❤️ Dukung Hukumindo

________________

Referensi:

1. "Akuntansi Sektor Publik: Akuntansi Keuangan Daerah", Halim, Abdul, dan Muhammad Syam Kusufi, Jakarta: Salemba Empat, 2014.

2. Republik Indonesia. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

3. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. 

4. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. 

5. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

6. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah.

7. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2024 tentang Provinsi Daerah Khusus Jakarta. 

8. Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2024 tentang Harmonisasi Kebijakan Fiskal Nasional. 

9. Peraturan Menteri Keuangan Nomor 87 Tahun 2024 tentang Tata Cara Penerbitan dan Pembelian Kembali Obligasi Daerah dan Sukuk Daerah oleh Pemerintah Daerah. 

10. Pemerintah Provinsi DKI Jakarta. “Obligasi Daerah.” Badan Pengelolaan Keuangan Daerah Provinsi DKI Jakarta, 22 Juli 2026, Link: https://bpkd.jakarta.go.id/artikel/detail/903?utm_source=chatgpt.com